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江苏省南京市司法局


南京市司法局行政执法过错责任追究办法



第一条 为进一步促进依法行政，全面贯彻实施行政执法责任制，规范行政执法和各项行政管理行为，切实保护行政管理相对人的合法权益，维护司法行政机关良好形象，根据有关法律、法规和省、市有关文件的规定，结合本局实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政执法过错行为包括不履行或拖延履行职责的失职行为，超越职务权限的越权行为，在自由裁量权限范围内不正当、不适当行使行政权力的滥用职权行为；没有客观事实依据的行为；没有正确适用法律、法规、规章依据的具体行政行为。

第三条 本办法所称过错责任追究是指本机关执法部门和行政执法人员在执行公务过程中，因故意或过失作出的违法或不当的具体行政行为，给行政管理相对人的合法权益造成损害或造成不良的社会影响，依照本办法的规定追究其责任的监督措施。

第四条 追究行政执法过错责任，应当以行为人主观上的过错和客观上的作为或不作为及造成的损害为依据。追究执法过错责任应坚持实事求是、有错必纠，惩戒与教育相结合的原则。

第五条 下列行为应当视为“行政执法过错”行为：

（一）无法定依据而实施的行政处罚行为及其它具体行政行为；

（二）不按法定程序而实施的行政处罚行为及其它具体行政行为；

（三）符合颁发各种证、照、资格证书、许可证书的法定条件而不予颁发或审核上报的；超过法定时限颁发或审核上报的；不予答复的；不符合颁发证、照或资格证书条件而予以颁发或审核上报导致错发的；

（四）不符合法定条件而予以年检、注册、登记或弄虚作假帮助审核上报的；符合法定条件而不予年检、注册、登记或审核上报的；

（五）侵犯法律、法规、规章规定的被监督管理对象的自主权，违法要求管理相对人履行义务的；

（六）当事人要求保护其合法权益而不予保护或不予答复的；

（七）具体行政行为因违法被上级复议机关撤销或部分撤销、变更或者责令重新作出、判令履行法定职责的；

（八）具体行政行为因违法被人民法院生效判决撤销、部分撤销或责令重新作出、判令履行法定职责的；

（九）在行政执法中徇私舞弊、弄虚作假、索要财物、显失公平、造成恶劣影响的。

（十）其它应当追究责任的有过错的行政行为。

第六条 属下列情形之一的，应审查确认是否为行政执法过错行为：

（一）党委、政府督办或人大常委会、人大代表、政协委员提议审查的具体行政行为；

（二）当事人投诉、控告、群众举报或被新闻媒体曝光的具体行政行为；

（三）其它渠道发现的可能是错误的具体行政行为。

对上述行为的审查确认，应在立案之日起45日内完成。

第七条 追究执法过错责任，应对有关责任人作出如下处理：

（一）执法过错情节较轻，造成的后果、影响和损害较小的，给予责任人批评教育；

（二）执法过错责任情节较重，造成的后果、影响和损害较大的，责令责任人写出书面检查，取消本年度评先资格，或者给予行政警告、记过处分，暂扣行政执法证件；

（三）执法过错责任严重，造成严重后果、重大损失或恶劣影响的，对责任人分别情况给予行政记大过、降级处分；

（四）属于故意执法违法、徇私舞弊、弄虚作假、严重失职而造成的执法过错，且情节恶劣但未构成犯罪的，对责任人分别给予降级直至开除公职的行政处分；

（五）造成损害赔偿的，由本局依法赔偿后，责令由故意或重大过失的责任人承担部分或全部赔偿费用。

对给予记过以上行政处分的，可同时给予调离执法岗位、提请吊销行政执法证；公务员年度考核不得评为优秀、给予基本称职或不称职的处理。

上述处理行为，应在行政执法过错行为确认之日起三十日内作出。

第八条 执法过错责任人按下列规定确认划分过错责任：

（一）行政执法人员在行政管理活动中直接作出的具体行政行为出现的错误，该执法人员为直接责任人；

（二）由于审核人的主观过错导致具体行政行为出现错误的，审核人为过错责任人；

（三）由于批准人的主观过错导致具体行政行为出现错误的，批准人为过错责任人；

（四）由于具体实施人、审核人、批准人的共同过错导致具体行政行为出现错误的，三者均为过错责任人，但应根据具体情况分别承担各自的责任；

（五）经集体讨论作出的具体行政行为出现错误的，主持人或决策人为执法过错主要责任人，主张坚持错误意见的为共同责任人，提出正确意见并有记录的不负过错责任。

第九条 发生过错行政行为的当事人和处室应在7个工作日内自我纠正，并在1个月内提出有关工作人员应承担责任的处理意见。

第十条 行政执法过错责任追究由局监察部门负责实施，根据对有关过错责任事实的认定，提出处理意见报局执法责任制领导小组或局长办公会批准。

法制、信访、干部管理等部门在履行职责过程中涉及应当追究行政执法过错责任的行为的，应当及时移送监察部门。

过错责任追究建议经批准后，由监察部门制作行政执法过错责任追究决定书。决定书应载明对行政执法过错行为的认定、处理的依据及处理意见及救济方式。

第十一条 需对责任人进行批评教育、行政处分的，由监察部门负责办理；暂扣或提请吊销行政执法证的，由法制部门依法办理；涉及经济追偿的，有财务部门办理；给予调离执法岗位、取消评先资格、降级、开除、年度考核基本称职或不称职等处理的，有干部管理部门依照有关规定办理。

第十二条 被追究过错责任的人员，对确认的过错责任和给予的处分不服的，可在接到处分决定书之日起15日内向本局申请复核，有关部门应在30日内作出复核决定。对复核决定仍不服的，可依照《行政监察法》或《公务员法》的有关规定，向有关主管机关申诉。

第十三条 本办法自公布之日起实施，原宁司（1999）33号《南京市司法局行政执法过错责任追究办法》同时废止。



二○○六年六月十九日




构建执行程序中的证据制度之探讨

贺伟军


内容提要：构建执行程序中的证据制度对于健全执行的体制功能颇有建设意义,本文拟从执行证据制度的价值取向切入，通过对执行证据关系的经济分析以提炼执行证据规则，进行体系性论证。这也是对证据制度的大胆探索，以期在现行执行体系下对推进执行机制改革有所启发。
关键词： 执行证据 经济分析 证据规则

证据在诉讼中的重要地位是不言而喻的，证据法作为介乎程序法与实体法之间的特殊门类日益在现代司法领域中凸显其重要地位。在证据法学领域，“证据” 一词前常被冠以“诉讼”，似乎“诉讼证据”已成了“证据”的代名词。然而，随着执行问题的彰显和执行理论探讨的逐步深入，健全执行程序证据相关制度的呼声日高，证据在执行中具有的独立程序功能以及对实体的直接影响，使其亟待完成自身理论的梳理及与相关制度的谐和。因而，构建执行程序中的证据制度以形成独立完备的执行证据体系，更契合当前亟待完善及今后完备的执行机制下的证据体系完整实有必要。本文拟从执行证据制度的价值取向切入，通过对执行证据关系的经济分析以提炼执行证据规则，也是在执行新理念下的一次有效探索，粗浅的构想以期对构建现代执行证据制度有所启迪。

一、 执行证据制度的价值取向问题
价值取向是一个抽象的理论问题，属于概然的评判范畴。价值评判方法有三种功能：一是引导制度本身的建构；二是在制度操作中的矫正、规范功能；三是制度运行后的总结、归纳功能。它本身也是一个动态的分析过程。我们说的执行证据价值取向也未有一个统一的度衡标准，只是在探讨中以求其精。
首先，要定位执行证据必先要与执行活动本身启剖，这不得不回到执行权的性质分析上来。学界有关于执行权系行政权抑或司法权，或二者兼而有之的学说。如果姑且将这些争论搁起的话，在笔者看来至少在现行体制下，执行权应是兼具行政性与司法性属性的权力。而执行证据之所以具有与诉讼证据相异也大概就在于因执行权运作中的行政性带来的。应该讲，执行作为同在民事诉讼体系下的一项程序，应受诉讼规则统领，执行证据的大部分原理、规则应与诉讼规则无二致。然而正因为执行程序的内在特性，使执行证据不得不作为有其自身内在特性体系存在，从而形成与诉讼证据无法雷同的规则体系。执行这一活动在司法中的尴尬也带来执行证据制度的尴尬，如果归属司法权，自然适用司法（指司法裁判）中的证据规则；如果归属行政权，自然也归于行政法范畴而引入行政证据（而非司法证据）的理念。体制的尴尬必带来了理论的内在不协调，现行执行机构作为司法机构（行使司法权的法院）下的一部分，又不得不以其特殊性论之。因此，哪怕在今后执行机构整合的情况下也脱不掉执行权运作的本来属性（兼具行政性和司法性），探讨现行机制下的执行证据制度颇有裨益。立足于执行权的兼容性，执行证据的糅合特性，必令证据规则体系也见其兼容之特色。
其次，当代民事司法模式一直存有当事人主义抑或职权主义之争，这将带来对执行证据制度的思考。民事诉讼最为明显也最为重要的原则是当事人处分原则和辩论原则，对于诉权的保护无疑不断强化了处分权与辩论权的程序功能。虽说职权主义即使在英美等国的最新诉讼改革也有所体现和强化，但仍无法导致当事人主义在诉讼中的不可替代位置的灭失。与诉讼程序一样，在执行程序中采当事人主义或职权主义同样决定了当事人在执行活动中的地位及功能，这类模式的抉择无疑也带来法院在其中的功能界定，这也直接涉及到另一个类似问题的探讨，那就是在执行中承担证明责任的主体是谁？是当事人，还是法院。笔者认为，当事人主义盛行的现代诉讼体制下尤其作民事执行这样一种私权的救济方式应更多地引入自治理念；从另外一个角度看，法院在取证过程中投入的司法资源不宜较扩张地运用于私纷中（甚至滥用）。因此，要树立执行证据理念，必先倡导执行证据的当事人主义，法院不再对执行过程的证据制作、采集“大包大揽” ，除特殊原因确应由法院取证外，均应由当事人举证。否则，举证义务人将承担执行中的举证不能责任，直接导致承担结果定义上的证明责任。（这关联到法院有限举证规则，将在后文详述）
再次，执行原则的归纳、总结在新的执行理念下对立法、司法中的影响至深，执行证据规则同样要受制于这些执行原则。首者，执行证据制度的第一要义是要将证据展示在当事人之间，以增强执行权运作的说服力，这就是执行证据公开问题，直接体现执行公开原则。次者，执行证据规则的不断缜密会在强化其自身结构的同时对程序产生直接的推进效应，体现了程序正义的真谛。再次者，将执行过程逐步演炼成“以证据说话”的过程，严格的执行证据展示、审查和采纳过程必将助于被执行主体执行能力的认定，在证据穷尽、证据说明被执行主体不具备偿债能力或具备其他法定终结原因时，证据起到的作用是为执行有限、执行穷尽等原则提供论据支撑。
再者，申请人或被执行人在执行中的地位应该讲还是平等的，不但要保护申请人在执行中的程序权利，同样对被执行人在执行程序中的权利也应重视，这就关涉到执行程序公正问题。权利的平等保护就需要行之有效的细化规则予以保障，执行证据制度担当的就是给双方当事人以平等的对抗机会，换言之即“机会平等”（ 亚里士多德语）
再次者，我们探讨执行证据制度是在当前上下正着手理顺执行权体系、执行机构设置及相关体制的环境下提及的，极易可能具有“断章性” 。但“取义”必受制于当前的执行现状，执行难既已成为困扰法院工作的难点，因而解决实证地解决这一问题必成当务之急。我认为现行体制下的执行证据制度仍需以高效为其价值取向之一。由于执行运作具有时机性、裁量性、策略性。执行效率的低下又成为执行工作一大“瓶颈” ，执行证据必将立足于为高效执行提供制度支持。证据制度的设计要在注重本身效率价值达成执行证据制度的内部运作的可操作性、便捷性的同时，加强与其他执行制度的协和。否则，证据体系再怎么完善，一旦成了执行的后阻力，使执行的顺利开展反而不便，这也就背离了执行本身的要求。
综上，构建执行证据制度应以迅捷、高效为基准理念，在强化当事人对抗主义的证据模式下，以证据公开为载体实现证据的程序公正。

二、以经济分析的方法进行执行证据的特性分析
民事主体的行为作出以前总在进行成本－收益的比较分析，每个法律意义上的人的交易行为都具有经济性。在执行过程中，当事人凭借对信息的占有作出不同选择，其具有的功利性是明显的，在诚信出现危机的商业社会中，当事人的诉讼行为也体现一定的经济性也是不足为怪的。这必将给我们设置执行证据制度提供鉴别。申请人在执行证明中应负主承担责任，然而如果过分强调之，必会纵容被执行人，视申请人的举证状况而作出决策上的博奕性选择；如果认为其不负积极申报的效益高于成本时就会助长其选择不积极、诚实进行财产申报。申请人同样也在揣摩举证收益与成本问题，应该讲，执行证据收集必然产生成本的，我们讲这是信息投资计入成本。当申请人认为收集执行证据成本过大，甚至与债权持平而感不经济时，就会挫伤其为执行付出努力的积极性，这又不助于执行，因此在制度上需要作一种尺度的衡量来达成二者之间的功用充分彰显（这主要取决于执行官的裁量运作）。现在我们在执行中，申请人的立案进入执行程序就理所当然地认为“完事”了，接下来是执行庭的事，其实这本身就是种认识误区。任何一个国家为民事程序投入的司法资源毕竟是有限的，况且，当事人在交易形成的交易风险并不能代之以执行风险，法院不可能担保执行的实际到位率。就像每一笔交易的一方无法担保该笔交易风险为零一样。执行存在风险问题，它要达到的是程序上的执行措施穷尽方可。执行严谨程序施用后形成的也是一种“法律事实”而非必然为客观事实之全部。不论申请人，还是被执行人只要在执行中发掘主观能动性而作出理性的策略选择，这就是证据制度的初衷，也旨在降低法院为执行投入司法资源这一外部成本。
接下来，我们不妨再从证据关系的角度正视执行证据问题。在诉讼理论中，我们认为原、被告与法院三者形成的关系构成等腰三角形，原、被告在诉权上的平等，地位上的平等，法院在未裁判之前假定有关诉请事实为不确定，所以诉讼中因证据交换形成的信息关系应该讲是等位的，法院作为居中裁判者不偏袒任何一方，赋予当事人针对均等或对等的证明对象进行抗辩的证明权利。但在执行中则不同，申请人、被执行人、法院三方对执行信息的掌握程度是不同的，也是不对称的。就证明对象就是被执行人的执行能力（包括财产状况及履债能力）而言，被执行人自己是最为清楚的，他占有的是完全信息。相对而言，申请人凭借交易中或执行中收集的信息毕竟是被执行人的信息一部分而非等同于全部。法院在执行中占有的信息除当事人举证外即为调查取证所得，也必小于完全信息。但法院因在执行中的地位而很有可能在双方掌握的信息间形成不确定状态，双方当事人所透露出的信息会因逻辑加工后形成互补，因此，剔除申请人掌握完全信息因素之外，在被执行人不完全公开信息的假设前提下（几乎完全成立），法院与申请人在取证功能上互为弥补。因而三主体之间的证据关系是分层次，又是互为替代的。这种关系的分析助于制定证据规则中发挥制度功能，以期达到信息的完全化。
分析了执行中信息的不对称对证据制度构建之意义后，我们还是着重来看法院在执行证据关系中的行为选择问题。常有执行庭权力过大的论调，如果相较存在的话，也在于自由裁量权问题，我看这主要是执行未形成证据化，而证据制度未规范化，难免形成很多环节仅停留在非证据形式上，造成难以收集、难以固定、难以监督，从而导致很多执行问题遗留或堆积。执行官全面把度执行进展，对个中环节形之成据，不但可作为执行程序推进的依据，也是加强执行监督的必要。执行官对当事人的举证无论认同与否，必将因证据制度的完善载之于卷，而且依可证证据形成的执行事实，有利于执行理念（尤其在执行穷尽上）的贯彻。此外，执行本身是项策略性、实施性的权力，凭借证据巩固后形成的“执行法律事实” 选择种种执行策略施以权力，也是助于朝最有利于执行到位的方向努力。
综上，在进行证据充分的分析后，我们不难得出执行证据本身的特征：
一是证明对象的单一性。执行中最大功能就是让被执行人履行业已生效的法律文书内容。履债就关键看义务人的能力，包括主观能力和客观能力，客观能力往往又是证明之重点，一般为财产之状况。因此，执行证明对象一般仅为义务人之履债能力。
二是证明方式的单向性。只因为证明对象的单一性导致了执行中各方示证均围绕这一证明对象展开。这种单向性相对应于诉讼就是举证责任的移转问题，执行证明中就不存在举证责任移转问题，仅就同一事实（履债能力）作证明即可。
三是证明责任的互补性。我们在上文也提到被执行人占有完全信息，但因从其归结利益出发一般不完全披露信息。因此在执行难状况下如若只存在申请人与法院的情形取证情况下，在申请人与法院之间相对于完全信息而言是互补推进的。这里需要明确，法院在执行中因权力运作需要也部分地承担证明责任，但它的责任不是终极责任，其证明不能的结果意义上的责任仍由申请人替代承担。

三、 执行证据规则
在上文进行执行证据价值取向、特性之分析以后，接下来就是如何构建规则。规则是在原则指导下的规范，因此，具有明确性、可操作性和体系化特征。笔者拟在上文探讨的基础上作些不成熟的规则体系构思以抛砖引玉。
执行证据规则参照诉讼证据规则，笔者认为应分三大规则系统：即示证规则、查证规则、采证规则。在示证规则子系统之下有（申请方）举证主承担规则、（被执行方）财产申报规则、（法院）有限取证规则。在查证规则子系统下，有非法证据排除规则、规避无效规则、形式审查为主规则。采证规则子系统之下有推定规则、处分以举证完备为前提规则、证据穷尽规则。本文依次作简陈。

Ⅰ、示证规则。
在示证子系统规则下，主要解决执行程序中的证据开示（举证）主体及其承担问题，这是执行证据制度建立在法制体系下的一个自约性规则。
（一）、（申请方）举证主承担规则
上文已提到，执行证据制度理念仍宜采当事人主义模式为主，尽量降低司法资源在两造民事纠纷中的耗费。在执行中，申请人作为与证明对象相对最较为接近的一方，其在交易中自然较为容易掌握执行信息，从举证成本上来讲较凡取证必经由法院来得低得多。《民事诉讼法》的证据有关规定虽较为笼统，但第64条规定“当事人对自己提出的主张有责任提供证据。”申请执行的本意在公法意义是对既判内容的维护，而在私法意义上是申请人依照生效文书针对义务人提出的履债请求，仍属于一种私法请求，他在执行中仍应承担交易风险带来执行不能风险。因此由申请人主承担举证责任是应有之义。
举证范围：申请方应就被执行人的财产状况和（生活）生产状态、下落负举证责任，财产状况自然包括其动产、不动产，债权的名称、种类、数额……。被执行人生活（生产）状况包括日常生活的状况（被执行人为单位的为生产经营状况）。
申请方的举证应在立案时提出，提出有困难的，在立案后十五日提交，有新的状况的在执性期限里举证。申请方举证应以书面形式递交，在执行过程中，法院藉以作出相关认定的依据。不举证或举证不充分的，将承担程序上的不利后果，如中止或终结执行程序。
（二）、（被执行方）财产申报规则
被执行人对自己的执行能力作如实汇报是诚信社会的必然要求，最高法院关于执行工作若干规定也有此规定。被执行人应在接到执行通知书后十日内向法院申报财产状况，逾期将承担拒不申报的责任；如果申报不实的，依照妨碍民事诉讼的强制措施惩处，构成犯罪的追究刑事责任。
申报范围：被执行人是个人的包括：1、本人收入存款及其所在金融机构；2、房产、车辆、物资等财产；3、无形资产状况；4、共有财产及份额状况；5、债权状况；6、应承担的债务、抚养、赡养等状况（需保留生活底限的证明）。被执行人是法人或其他组织的包括：1、流动资产状况、基本账户、其他资金账户；2、固定资产状况；3、投资、债权情况；4、分支机构状况；5、无形资产状况；6、其他可执行财产或权利。
（三）（法院）有限举证规则
法院在执行中不能充当一切事务的包揽者，执行程序的公正很大程度上依赖于法官的适度超然。法院在举证体系中仅是起到一种候补的功能，不能代替当事人的取证。只有在当事人举证因客观原因有困难等法律明文规定的情况下才由法院依职权调整。而对法院依职权调查原则上应严格圈限，一般依当事人申请符合一定条件才启动，其条件为：属于国家部门保管必须由法院调取的；或涉及到国家秘密、商业秘密的材料，且必须符合申请人无力收集或因客观原因无法收取与本案有关的明确线索的。法院调取证据以当事人申请为原则，由于现行体制下多因行政管理机关的因素拒绝普通公民甚至律师调查，因此法院应为开拓法律所容许的律师介入范围创造条件，可采取协查令的方式交由当事人及其代理人向有关部门调取。

Ⅱ、证据审查规则
这是执行证据制度中最为重要的子系统规则，主要涉及到对证据能力的认定，主要有：
（一）、非法证据排除规则
这也是各大诉讼证据中普通的规则，主要限制违反法律规定要件的证据进入认证系统。在审查提供的证据中尤其注意排除的要素主要：1、违背法定证据形式的。如证据形成系出具者随意作出，又如不具备可信的相应形式的，法官可以认定不予采用，2、取证主体违法的，如取证主体为无权作出者，即可以此驳回。3、违反法定程序的。证明过程中不依据相应的法律，法规规定的程序要求作成的，可不予采纳。这里主要涉及到行政管理机关作成此类证据往往会有程序要求的问题，因而宜须严格审查。
（二）规避无效规则
非法证据规则重在审查证据相关要件的合法性问题，而规避无效规则重在一种目的合法性的审查，是法律目的合法与否的抽象性原则在证据制度的体现。