铜陵市实施“861”行动计划目标考核奖励办法

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一、问题的提出
我国的公证工作于四十年代中期在哈尔滨、沈阳、上海等地先后开展，建国初期有所发展，后曾一度停顿，1980年恢复重建。随着1982年《中华人民共和国公证暂行条例》（以下简称《条例》）①的颁布实施，我国的公证制度得到了迅速发展。2005年8月28日《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）的颁布，标志着我国公证制度的建设和发展进入了一个新的阶段。回顾这段历史，可以发现一个有趣的现象，公证实践和立法出现了严重的偏离。我们的立法对公证的定性都非常明确，无论是《条例》第二条②还是《公证法》第三条③，虽然在表述上略有出入，但有一点是共同的，即公证是依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性合法性的活动。二者在定性时都把真实性置于合法性之前，亦即真实性是合法性的基础，可见在公证活动中真实性的重要。但在相当长的一段时间内，公证实践却出现了重大偏差，即只重视公证合法性审查，而忽略了真实性审查，忽略了核实手段的运用，公证所依据的证明材料绝大多未经核实即予采信，导致错假证频出，公证的公信力受到严重影响。
二、公证核实的发展与现状
为保障公证的真实性实现，《条例》和《公证法》都赋予公证机构一定的权力，《条例》赋予公证机构的是调查权④，这个权力看似很大，但在《条例》生效实施期间，以笔者近30年的公证工作经历来看，很少有公证机构和公证员认真行使过这项权力。对当事人提交的证明材料，基本是由公证员“自由心证”，公证的真实性无法得到保障。2005年8月28日通过并于2006年3月1日施行的《公证法》赋予公证机构的是核实权，修订后的《公证程序规则》也据此对核实做了一些新规定，但这些规定都过于原则，尤其对公证核实的范围没有规定，是否需要核实仍由公证机构和公证员决定，因此可操作性不强。2008年以后，随着中国公证协会《办理房屋委托书公证的指导意见》等7个指导意见的出台，公证核实进入了具体可操作的层面。在这7个指导意见中，对涉及委托书公证处分房屋的权属凭证、具有强制执行效力债权文书公证出具公证书前，对债务人（担保人）不履行或者不适当履行债务的事实、继承权公证涉及的亲属关系证明以及对死亡证明和财产权属证明有疑义的、自然人身份的核实都做了明确的规定。安徽省公证协会最近出台的关于办理批量公证业务的指导意见等7个指导意见，以及之前出台的关于办理委托书公证若干问题的指导意见等4个指导意见，其中有6个指导意见⑤对公证核实做了明确规定。尤其是安徽省公证协会关于公证核实的指导意见，更是专门就公证核实所制定的指导意见。该指导意见的制定和实施，在安徽公证乃至中国公证发展史上具有重要的意义，对保证公证的真实性将起到积极的作用。
三、公证核实面临的制约
（一）思想认识的制约。尽管各级公证行业协会已出台了一批关于公证核实方面的指导意见，但仍有相当多的公证机构和公证员未对此引起高度重视，仍习惯于“自由心证”，对当事人提供的证据实行“信任”原则予以直接采信。
（二）物质和人力条件的制约。公证核实，需要一定的物质和人力条件。我国县域公证机构占绝大多数，目前大多不具备做好公证核实所需要的物质和人力条件。
（三）信息不共享和不对称的制约。目前公证行业与相关行业如公安、民政、房地产、教育等部门没有实现信息共享、信息不对称，公证核实只能实行单兵作战，效率较低，成本较大。
四、加强引导，重视公证核实，构建公证质量评价体系
（一）加强公证质量评价标准中有关公证核实的地位和分值。《公证质量评价标准（试行）》把公证质量评价等级分为合格、基本合格和不合格。其中合格和基本合格标准和情形都涉及公证核实，这是公证质量评价标准的一个新突破，对加强公证核实具有很大的推动作用。但在三十六条列举的8种不合格情形却未涉及公证核实，这不能不说是《公证质量评价标准（试行）》的一大缺憾。《安徽省公证卷宗质量检查评定标准》第九条第五款规定：“对当事人提供的证明材料，按照有关办证规则需要核实或者证明材料有疑义，未进行核实的扣10份，虽经核实但核实不当的扣五分”。所扣分值太低，不足以引起业界对公证核实的重视。
（二）加强公证核实理论研究与培训，使行业上下重视公证核实成为一种自觉和共识。
（三）提高现有的公证收费标准。加强公证核实后，公证成本大幅增加，现有的常规性的公证项目收费标准偏低，不利于公证事业健康发展，应适当予以提高。
五、结束语
笔者在前面说过，真实性是合法性的基础，没有真实性，合法性及公证质量都无从谈起，而公证核实对保障公证真实性的作用是毋庸置疑的。但各级公证行业协会在制定公证质量评价标准时，却有意或无意忽略了公证核实在公证质量评价标准中的地位和分值，这实在是不应有的疏忽。笔者认为，高度重视公证核实工作，加强公证核实在公证质量评价体系中的地位和分值，构建公证质量评价体系刻不容缓。

注：①《条例》虽已废止，但它在公证发展史上起过重要作用，不可回避，本文将在以后还要提到。
②《条例》第二条：公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公证身份上、财产上的权利和合法权益。
③公证法第三条：公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性予以证明的活动。
④《条例》 第十九条：公证处对当事人提供的证明，认为不完备或有疑义时，有权通知当事人作必要的补充或者向有关单位、个人调查，索取有关证件和材料。有关单位、个人有义务给予协助。
⑤6个指导意见分别是《安徽省公证协会关于办理委托公证若干问题的指导意见》、《安徽省公证协会关于办理继承公证若干问题的指导意见》、《安徽省公证协会关于审查自然人身份若干问题的指导意见》、《安徽省公证协会关于公证核实的指导意见》、《安徽省公证协会关于公证证明材料收集审查的指导意见》、《安徽省公证协会关于办理具有强制执行效力债权文书公证书及出具执行证书若干问题的指导意见》。

本文作者：
陈春林 池州市九华公证处
方贤淮 池州市司法局
宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告

第八十三号


《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2010年12月3日修改通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。


宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会

二〇一〇年十二月三日


宁夏回族自治区实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法

（1995年3月31日宁夏回族自治区第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2010年12月3日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议修改）


第一章 总 则

第一条 为了实施《中华人民共和国残疾人保障法》,保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果,制定本办法。

第二条 本自治区行政区域内的残疾人保障工作,适用本办法。

第三条 县级以上人民政府应当加强对残疾人工作的领导，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，制定本行政区域的残疾人事业发展规划和年度计划，促进残疾人事业与经济社会协调发展。

各级残疾人联合会依照法律、法规、章程，受本级政府委托，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人保障工作。

民政、财政、卫生、教育、文化、体育、交通运输、住房和城乡建设、人力资源和社会保障等有关部门应当在各自职责范围内做好残疾人工作。

第四条 残疾人事业经费列入同级财政预算，建立稳定的经费保障机制，并随着地方财政收入增长逐年增加。

自治区彩票公益金的本级使用部分，每年应当安排一定的比例用于发展残疾人事业，具体比例由自治区人民政府规定。

财政、审计等部门应当加强对残疾人事业各项资金使用情况的监督。

第五条 残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面，享有同其他公民平等的权利。

第六条 残疾人证是认定残疾人残疾类别和等级、享受政府优惠政策的凭证。

残疾人向县（市、区）残疾人联合会申请办理残疾人证。县（市、区）残疾人联合会对符合残疾标准的残疾人免费核发残疾人证。

第二章 康 复

第七条 各级人民政府和有关部门应当将残疾人康复工作纳入基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务内容，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力。

第八条 卫生行政部门应当有计划地在二级以上综合医疗机构设立残疾人康复医学科室，开展康复治疗与训练、人员培训、技术指导、临床研究等工作；指导专科医院、城市社区和乡村医疗机构开展残疾人康复服务，逐步建立和完善资源共享的残疾人康复服务网络。

鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构。个人设立精神残疾、智力残疾、孤独症患者康复治疗机构的，政府应当给予补贴。

第九条 县级以上人民政府应当建立残疾儿童康复救助制度。

新生儿疾病基本病种筛查、诊断、治疗实行免费制度，对六岁以下残疾儿童免费实施抢救性康复。

卫生行政部门应当组织医疗机构开展残疾儿童筛查、诊断、监测、报告和抢救性治疗工作，建立残疾儿童康复档案和数据库。

第十条 特殊教育学校，普通学校设置的残疾人特殊教育班，社会福利性单位，应当配备专职或者兼职康复工作人员，配置康复设施和器械，开展残疾人生理、心理康复训练。

第十一条 自治区应当制定和完善聋儿语训、脑瘫、智障、孤独症等残疾儿童康复训练、辅助器具适配等方面的专业康复机构建设标准和康复技术标准，推进康复机构规范化建设。

卫生、教育等行政部门和残疾人联合会应当采取多种形式做好康复工作人员的培训工作。医学院校和其他有关院校应当有计划地开设康复课程。

第十二条 县级以上人民政府应当将功能性肢体残疾矫治、小儿脑瘫治疗、精神病治疗等符合规定的残疾人康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗范围。

第十三条 鼓励和支持各医疗机构对残疾人就医个人承担的费用给予适当的减免。



第三章 教 育

第十四条 各级人民政府应当将残疾人教育纳入全民教育发展总体规划和教育发展评价考核体系，保障残疾人平等享有接受教育的权利。

第十五条 县级以上人民政府及其教育主管部门应当根据残疾人数量、分布状况和残疾类别等因素，合理设置残疾人教育机构，对不适应在普通教育机构学习的残疾人实施特殊教育。

鼓励社会组织和个人兴办特殊教育学校或者捐资助学。

第十六条 符合入学条件并具有接受普通教育能力的残疾人，由普通学校招收入学；不具有接受普通教育能力的残疾人，由残疾人特殊教育学校或者普通学校设立的残疾人特殊教育班招收入学。

倡导以社区教育等形式对重度肢体残疾、智力残疾和多重残疾儿童少年实施义务教育；有条件的地方可以举办专门招收重度残疾儿童少年的康复教育学校。

教育、民政、卫生等行政部门应当依托残疾儿童康复机构、福利机构和学前教育机构开展学前残疾儿童早期干预、早期教育和康复，做好残疾儿童接受义务教育的转移衔接服务工作。

第十七条 残疾学生就近就便入学，不受学区限制。

报考高中以上阶段教育的残疾人考生，应当降低一个分数段录取。

残疾学生可以申请免试与本人身体状况不适宜的体育项目。听力残疾学生可以按照规定申请免试外语听力。

第十八条 残疾人和贫困残疾人的子女在全日制普通高校、高等职业学校、中等职业学校就读的，持残疾证明享受国家和自治区相关资助政策。

通过自学考试，完成中等教育、成人高等教育并取得学历证书的残疾人，由户籍所在地县（市、区）人民政府报销学费。

鼓励残疾人自学成才。对具有某种天赋并已做出一定成绩或者取得某种资格的残疾人，应当给予扶持和培养。

第十九条 各级人民政府应当加强特殊教育师资力量培训和特殊教育信息化建设，推进特殊教育课程改革和创新，提高特殊教育的质量和水平。

师范院校应当有计划地举办特殊教育师资班或者开设特殊教育课程，培养、培训特殊教育师资。

特殊教育教师和经考试合格后从事残疾人手语翻译的残疾人工作者，享受特殊教育津贴。从事特殊教育满十五年并在特殊教育岗位退休的，其特殊教育津贴继续保留。



第四章 创业与就业

第二十条 鼓励具有劳动能力的残疾人自主创业、自主择业。县级以上人民政府安排的创业发展资金和就业专项资金应当优先照顾残疾人创业和就业。

第二十一条 创业园区、街区等创业基地应当优先为残疾人创业提供场地或者设施。

残疾人自主创业、自谋职业的,享受国家和自治区的贷款贴息以及税收、行政事业性收费减免等相关优惠政策。

第二十二条 用人单位应当按照不低于本单位在职职工总数百分之一点五的比例安排残疾人就业，安置残疾人未达到比例的应当缴纳残疾人就业保障金。具体实施办法由自治区人民政府制定。

第二十三条 各级人民政府和有关部门应当开发适合残疾人就业的岗位。

县级以上人民政府购买的公益性岗位应当安排不低于百分之十比例的岗位供残疾人就业。

政府通过购买公益性岗位的方式，为乡镇（街道）、社区配备残疾人工作人员，做好残疾人服务工作。

第二十四条 鼓励和扶持社会力量兴办残疾人福利企业，集中安排残疾人就业，并依法减免税费。

第二十五条 鼓励特殊教育学校、职业学校及其他教育培训机构开展多层次残疾人职业技能培训。

残疾人职业培训补贴应当与培训质量和一次性就业率相衔接。

第二十六条 各级人民政府和农村基层组织应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动，有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品购销和信贷等方面给予帮助。



第五章 文化生活

第二十七条 各级人民政府和文化、体育等有关部门应当组织和帮助残疾人开展群众性文化、体育、娱乐活动，丰富残疾人精神文化生活。

展览馆、博物馆、美术馆、科技馆、图书馆、文化馆（站）和体育场馆以及旅游景点等公共文化体育旅游场所，应当免费向残疾人开放，并为残疾人参加文化体育和旅游活动提供便利。

健身公共场所，应当配置适合残疾人身心特点的健身康复器材。

第二十八条 社会各界应当鼓励、帮助残疾人进行文学、艺术、科学技术研究和创作，对残疾人创作的文艺作品或者研究成果的出版、发行给予帮助。

第二十九条 残疾人参加会议、文艺演出、体育比赛等活动，有工作单位的，其所在单位应当给予支持，不得因此扣减其工资、奖金和其他福利待遇；对没有工作单位的，活动组织者应当发给补贴和交通费。

对盲人、二级以上肢体、智障残疾人的陪护人员，参照前款规定发给补贴和交通费。

第三十条 县级以上人民政府应当组织和扶持盲文读物、盲人有声读物的编写和出版；公共图书馆应当设立盲文读物、盲人有声读物图书室；电视台应当开办电视手语节目，电视栏目、影视作品加配字幕、解说。



第六章 社会保障与无障碍环境

第三十一条 各级人民政府应当建立和完善覆盖城乡残疾人基本生活的各项保障制度，逐步提高残疾人的生活质量和水平。

第三十二条 对最低生活保障家庭中的重度残疾人以及低收入家庭中的重度残疾人，单独施保，按当地全额低保标准发放低保金。　　

对一户多残、老残一体等特殊困难家庭和享受最低生活保障待遇后生活仍有特殊困难的残疾人家庭，实行临时救助。

第三十三条 盲人、重度肢体残疾人免费乘坐市内公共交通工具，其他残疾人可以持残疾人证半费乘坐市内公共交通工具。

全国助残日，残疾人凭残疾人证免费乘坐城市公共交通工具，影剧院及其他公共娱乐场所，应当对残疾人免费开放。

鼓励单位和个人以不同形式资助残疾人。

第三十四条 农村残疾人、残疾人家庭的未成年子女不承担义务性筹资筹劳费用。

第三十五条 鼓励电信、有线电视、供暖、供气、物业、卫生等社会服务机构对贫困残疾人减免相关费用。

第三十六条 城乡贫困残疾人参加社会保险的,所在地人民政府给予补贴。

县级人民政府对生活困难的残疾职工，可以给予社会保险个人缴费部分的补贴；对城镇个体就业和灵活就业的贫困残疾人，给予养老保险缴费补贴。

对参加农村社会养老保险的重度残疾人，政府为其代缴养老保险费。

第三十七条 各级人民政府根据需要建立残疾人托养服务机构，对就业年龄段的智力残疾、精神残疾和其他重度残疾人予以集中托养，开展康复训练、智力培育、技能培训、文化娱乐等服务。

乡镇人民政府依托养老院、敬老院等机构，对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，予以集中供养。

街道、社区应当依托乡村或社区服务设施、福利机构对重度肢体残疾、智力残疾、精神残疾和老年残疾人提供日间生活照料，康复养护、文化娱乐和辅助性劳动等服务。

对生活不能自理，居家安养的残疾人，户籍所在地县级人民政府应当给予护理补贴。

第三十八条 各级人民政府应当鼓励和扶持社会力量兴办残疾人托养服务机构。

社会组织、企业和个人可以通过民办公助、公办民营、政府补贴、政府购买服务等多种形式举办残疾人服务机构。

第三十九条 各级人民政府和有关部门应当加强无障碍设施的建设、维护和管理。

新建、改建、扩建的公共建筑、街道、车站、码头、机场等公共设施建设项目，应当依照国家标准建设无障碍设施。

与残疾人日常生活密切相关的住宅、社区、学校、福利性单位、公共服务场所应当建设无障碍设施。

公共停车场应当为残疾人设置专用停车泊位。

第四十条 县级以上人民政府和有关部门应当将政务信息交流纳入信息化建设规划，为残疾人信息交流创造条件。

政府政务服务中心和其他公共服务单位，应当在服务场所设置无障碍服务窗口，并悬挂残疾人优先的明显标志。

第四十一条 县级以上人民政府应当建立和完善残疾人信访工作制度，畅通信访渠道，健全信访事项督办制度。

涉及残疾人权益的案件，法律援助机构应当优先受理，提供法律援助服务。

基层法律服务机构应当为残疾人提供法律帮助。



第七章 法律责任

第四十二条 违反本办法规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。

第四十三条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由有关主管部门责令改正，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分：

（一） 学校拒不接收具有接受普通教育能力的残疾学生就近就便入学的；

（二）公共文化、体育场所和旅游单位向残疾人活动收取费用的；

（三） 向农村残疾人、残疾人家庭的未成年子女摊派筹资、筹劳费用的；　

（四）新建、改建和扩建的公共建筑、街道、车站、码头、机场等公共设施，不符合国家有关无障碍设施工程建设标准，或者对无障碍设施未及时进行维修和保护的。

第四十四条 违反本办法规定，用人单位既不按比例安置残疾人就业，又不缴纳残疾人就业保障金的，由相关部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自欠缴之日起按日加收千分之五的滞纳金。用人单位对逾期缴纳决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行限期缴纳决定的，作出处罚决定的部门可以依法申请人民法院强制执行。

第四十五条 机关、事业单位及其工作人员违反规定，不履行本办法规定职责的，由监察机关或者所在单位责令改正；情节严重的，由监察机关或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。



第八章 附 则

第四十六条 本办法自2011年2月1日起施行。1995年3月31日宁夏回族自治区第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》同时废止。