全国人民代表大会常务委员会免职名单（1996年7月5日）

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山东省泰安市人民政府


泰安市人民政府关于印发《泰安市重要经济目标防护暂行规定》的通知

泰政发〔2009〕51号


各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属机构，市属及以上驻泰各单位：

　 市政府同意《泰安市重要经济目标防护暂行规定》，现印发你们，请认真贯彻执行

二OO九年八月十七日　


泰安市重要经济目标防护暂行规定


　
　　第一条为规范重要经济目标防护，减轻战时空袭损失，根据《中华人民共和国人民防空法》、《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》及有关规定，制定本规定。

　　第二条本规定所称重要经济目标，是指直接关系国计民生和战争潜力的重要的工矿企业、能源设施、科研基地、交通枢纽、通信枢纽、桥梁、水库、仓库、电站等，分为指挥通信、能源动力、交通枢纽、战争潜力、生命线工程、次生灾害源、金融管理等七类。

　　第三条重要经济目标的防护应当坚持突出重点、分步实施、措施可靠、防护有效、平战结合的原则，提高其整体抗毁能力、快速反应能力、应急救援能力。

　　第四条在重要经济目标防护工作中成绩显著、贡献突出的单位和个人，由市、县（市、区）政府和同级军事机关给予表彰奖励。

　 第五条重要经济目标单位防护工作实行法人负责制，并建立防护工作领导小组，组织指挥本单位力量进行临战准备及消除空袭后果行动，日常工作由单位指定的机构负责抓好落实。

　　 第六条市、县（市、区）人民防空主管部门负责管理、指导、监督本行政区域内重要经济目标防护工作，在战时防空袭环境下，组织、支援重要经济目标单位消除空袭后果，保障生产活动。

　　市、县（市、区）政府有关部门负责做好重要经济目标防护的有关工作。


　　第七条依据重要经济目标在战时的地位、作用，对战争的支持能力和对人民生命、生产、生活的影响程度，以及生产规模、价值分为三级：

　 （一）一级目标是指对国家战略全局有重大影响，对全市或更大区域内战争潜力、经济运行和社会正常运转有重大影响的目标，以及由国家、省指定的其他重点目标；

　　（二）二级目标是指对城市经济运行和社会正常运转有重要影响的目标；


　　（三）三级目标是指对城市经济运行和社会正常运转有较大影响的目标。


　　第八条重要经济目标由人民防空主管部门根据当地实际提出初步名单，征求经济目标所在单位和主管部门的意见后，报同级政府和同级军事机关审定。一级、二级重要经济目标由市人民防空主管部门报省人民防空主管部门备案；三级重要经济目标由县市区人民防空主管部门报市人民防空主管部门备案。

　 重要经济目标确定后，人民防空主管部门应当及时通知所在单位，该单位应当如实提供必要的重要经济目标相关资料，人民防空主管部门应当为其保守秘密。

　　第九条人民防空主管部门应当协助重要经济目标所在单位共同制定防护方案，防护方案应当最大限度地与单位的突发事件、安全生产和应急预案等相结合。

　　一、二级重要经济目标的防护方案由市人民防空主管部门报同级军事机关审定，并报省人民防空主管部门和军事机关备案，三级重要经济目标的防护预案由县市区人民防空主管部门审定后，报市人民防空主管部门和同级军事机关备案。

　 第十条重要经济目标防护方案应当包括下列内容：

　 （一）基本情况：重要经济目标概况，包括规模、价值、生产能力、年经营收入、战时地位作用、受损后影响范围等；

　 （二）组织指挥：包括战时和应急环境下指挥机构组成，指挥部开设位置，各种通信联络方式；

　　（三）情况设想：对重要经济目标在战时遭敌空袭和平时发生自然灾害、突发事件后可能产生的毁伤程度做出预测；

　　（四）防护任务和重点：确定本重要经济目标需要防护的关键部位，明确抢救抢修的重点、任务区分和执行任务的方法、步骤等；

　　（五）防护措施：包括战时人员疏散、隐蔽、伪装、加固及其平时遭受自然灾害和突发事件时所采取的消防灭火、防化防疫、抢险抢修、医疗救护等防护措施；

　　（六）抢险抢修行动：包括任务区分、执行单位、编制体制、参加人数、行动路线、方法措施；

　　（七）各种保障：包括通信警报、专业技术、物资储备、设备器材、安全保卫等。

　 第十一条重要经济目标所在单位应当根据防护方案和实际情况，按照专业对口、便于领导、便于指挥、便于抢险救灾的要求，依托本单位民兵专业分队、抢险抢修、应急救援和消防等队伍，整组防空袭队伍，落实防护措施，适时组织训练和演练。

　　第十二条重要经济目标所在单位应当结合各类学习培训，开展人民防空知识教育，加强防护方案的学习；应当尽可能结合本单位消防、安全生产、应急救援等训练，进行演习；应当在现有消防、安全生产、应急救援设备的基础上，配备必要的器材，以最大限度提高其使用效率。

　　第十三条重要经济目标防护预案应考虑战时与平时情况有机结合，并针对实际突发事件处置和训练演习演练中发现的问题及时进行调整、修订和完善；涉及重大调整的，应报人民防空主管部门。

　　第十四条改建、扩建重要经济目标应当按照人民防空和平时防灾救灾的需要，落实和完善防护措施，增加相应的防护设备设施，以提高抗毁能力。对适合地下工作环境的关键部位应当尽量建在地下，不能建在地下的应当采取相应的防护措施。

　　第十五条城市防空警报应当覆盖重要经济目标单位。必要时，人民防空主管部门可以在重要经济目标单独安装防空警报设备。

　　第十六条重要经济目标的防空袭临战准备工作，根据战时人民防空指挥部下达的防空袭命令统一实施：

　　（一）组织人员和物资疏散、隐蔽，将关键设备、物资转入地下或者转移至安全地域；

　　（二）采取制式和就便器材相结合的办法，综合运用多种手段，实施人防工程加固和隐蔽伪装；

　　（三）完善防护方案，扩编专业队伍，落实临战训练，补充装备器材，开展防护技能培训；

　　（四）生产、储存易燃易爆、有毒有害等物资的重点目标单位，应视情减产或停止生产；

　　（五）根据人民防空指挥部下达的防空袭命令，加强关键部位的防护，调整防护专业队伍的部署，根据防空警报信号组织安全警戒和人员紧急疏散。

　 第十七条重要经济目标在遭敌空袭或遇有突发事件时，所在单位应尽快掌握情况并及时上报，根据毁伤程度，按照防护方案迅速组织力量消除灾害后果，尽快恢复生产。

　 第十八条重要经济目标防护经费由政府和重要经济目标单位共同承担，重要经济目标所在单位承担的部分，列入企业运行成本；政府承担部分，由财政和人民防空主管部门报政府批准后，列入本级财政预算。

　 第十九条本规定自2009年9月1日起施行。


试论BOT的主要法律问题

中国政法大学 法学院2000级13班 郑坤山


内容提要：BOT是本世纪20世纪80年代初出现的一种新型的利用国际私人资本进行基础设施项目投资的方式。本文了简述BOT的内涵界定与法律特征，并对BOT特许协议的性质等BOT投资方式中的主要法律问题进行分析，并在最后简要提及了BOT投资方式的优势。
关键词：BOT BOT特许协议 经济合同

一、导论

在福建省泉州市的东南角，屹立着一座宏伟壮观的特大型公路桥梁，这就是我国首例民营经济以BOT方式建成的泉州刺桐大桥。这是一个官民并举、以民为主、完全采用BOT（建设—经营—移交）投资模式的建设项目。在国内，以民营经济为主，通过BOT参与大型基础设施建设，刺桐大桥工程实属首例。它开创了以少量国有资产为引导、带动大量民营资本投资国家重点支持的基础设施建设的先河。[1]笔者的家乡在泉州，所以对刺桐大桥给家乡带来的重大经济效益关注较多。2001年11月10日中国加入世界贸易组织（即WTO），这使我国经济的发展逐渐与国际接轨，但由于客观条件的限制，我国的基础设施建设仍然相当薄弱，尤其是当前我国正实施西部大开发战略，开发利用西部丰富的自然资源必然要进行各项大规模的基础设施建设，BOT投资方式将扮演重要的角色。鉴于BOT是一种效应很好的投资方式，笔者认为目前我国急需通过BOT方式引进外国资本，发展基础设施建设，促进国民经济增长。有鉴于此，以下笔者拟对BOT的主要法律问题作一肤浅论述。

二、BOT的内涵界定与法律特征简述

BOT名称是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称。现通常是指后一种含义。关于BOT投资方式的定义，目前国际上还没有一个公认的定义，但至少有下列几种观点：1，BOT是一种涉外工程承包方式；2，BOT是项目融资方式；3，BOT是一种国际技术转让方式；4，BOT是政府合同或行政合同；5，BOT是融资租赁方式；6，BOT是委托管理；7，BOT是一种新型的投资方式。[2]
笔者认为BOT是一种新型、特殊的投资方式（观点1到6均只是其内容的某一方面）。具体而言，它是指东道国政府与私人投资者（本国或外国均可）签订特许协议（以授予一定期限的特许专营权），将某一公共基础设施或基础产业项目交由私人投资者成立的项目公司筹资、设计并承建，在协议规定的特许期内，由该项目公司通过经营该项目偿还贷款、回收投资及获得利润，而政府则从行政角度对BOT项目进行行政管理、监督；特许期满后，项目无偿移交给所在国政府或其授权机构。[3]
ＢＯＴ投资作为一种新的融资方式，同以往其它融资方式相比，有其自身的法律特点：
第一，法律性质的特殊性。主要是指BOT特许协议的特殊性质（留待下文论述）。
第二，主体的特殊性。ＢＯＴ合同主体，一方是东道国政府，另一方为私人投资者或企业，大多数为外资企业。其中政府既是一个与外商地位平等的合作伙伴，又是一个政府特许权利先行获得者、承受者和具体实施的监督者，即其具有双重身份。
第三，投资客体的特殊性。作为ＢＯＴ投资项目的标的——东道国的基础设施，如桥梁、电厂、高速公路等，不同于其他的投资项目，建设的又都是公益事业，东道国对其拥有绝对的建设权，私营企业则通过许可取得其专营权。又因其涉及到本国使用者的利益，国家必须权衡本国的国情和投资者利益两个方面，对其行使价格决定权以及相应的管理监督权。
第四，法律关系的复杂性。BOT投资方式作为国际经济合作的一种新型的投资方式，其内容涉及到投资、融资、建设、经营、转让等一系列活动，当事人或参与人包括东道国政府、项目主办人、项目公司、项目贷款人、项目原材料供应商、融资担保人、保险公司、经营管理公司以及其它可能的参与人。因此BOT投资方式形成了由众多当事人或参与人组成的多样复杂的法律关系。[4]BOT在某种意义上是一种复杂的合同安排，它所涉及的各方当事人的基本权利义务关系无一不是通过合同确立的。这些合同包括特许协议、贷款协议、建设合同、经营管理合同、回购协议以及股东协议等。
BOT的以上特征把它与一般的合资、合作项目及工程承包区别开来。

三、BOT投资方式中的主要法律问题分析

　 关于BOT投资方式中的主要法律问题，理论界已对其有了相当深入和宽泛的讨论。以下笔者选取BOT投资方式中几个有争议且比较重要的法律问题进行探讨，以加深对BOT的了解。
(一)BOT特许协议的性质问题
特许协议是指ＢＯＴ运作中政府主管部门授权特许私人投资者进行ＢＯＴ项目建设和经营的协议，其不同于政府对建设和经营该项目给予必要的批准和同意[5]。特许协议是ＢＯＴ方式赖以运行的基础，随后的贷款、工程承包、经营管理、担保等诸多合同均以此协议为依据，因此，从合同法的意义上说，特许协议是ＢＯＴ法律关系的主合同，其他合同均为从合同。BOT特许协议被誉为“BOT项目合同安排中的基石”。
除BOT特许协议外，基于这一协议上的其他合同都是平等主体间的合同，可以通过有关的民商事法律规范予以调整。而对于BOT特许协议的法律性质争议则较大。有关BOT特许协议的法律性质，从不同的角度出发，可以得出不同的定性。其争论主要存在于两方面：第一，BOT特许协议是国际契约还是国内契约（其中一方为外商投资者的情况下）；第二，假如是国内契约，该契约是行政合同还是民事合同。
1，BOT特许协议属于国内法契约
BOT特许协议的法律性质有分歧：有人认为特许协议应属国内法契约，有人认为特许协议是国际性协议，也有人认为特许协议属于“准国际协议”，还有人认为特许协议是“跨国契约”等[6]。争论的焦点在于：特许协议是国内法契约还是国际协议。
笔者认为特许协议是国内法契约。特许协议是根据东道国的立法确定其权利义务关系，并经东道国政府依法定程序审批而成立。协议的一方为东道国政府，另一方为外国私人投资者，并非两个国际法主体。而持国际协议者认为主权国家与外国投资者签订专属于国家的某种权利，国家就已默认另一方外国公司上升到主权国家的地位。[7]我们知道，任何一种法律关系的主体都由法律确定，而不是由缔约一方赋予；任何一种法律关系的主体都有其本身的法定要素，而不能由任何一方赋予或默认。[8]因此，BOT特许协议不是国际法主体间订立的协议，不属国际协议，不受国际法支配。
2，BOT特许协议是经济合同
BOT特许协议是属于国内公法契约还是属于国内私法契约尚有争议。英国学者一般认为它是政府契约，适用普通法上的私法规范，但又根据其自身的特殊性创造了“契约不能束缚行政机关自由裁量权”的判例；美国学者将其当作“特许权”；而法国则将其视为政府执行经济计划的一种方式，因此称之为“行政合同”，并通过行政法院的判例,发展了一整套关于行政合同的法律规则和法律制度。[9]在国内，有人认为它是民事合同[10]，有人认为它是类似土地使用权转让的行政合同[11]。
笔者认为，BOT特许协议是经济合同。在此，笔者认为有必要对民事合同（广义上包括商事合同）、行政合同及经济合同做一区分。首先应当明确的一点是，这三种合同是分别属于民商法、行政法和经济法的调整范围。[12]具体言之，民事合同是平等主体之间的合意，那些为了明确上下级责任或将公权力具体化的合同，不属于民事合同[13]；行政合同是指行政机关为了实现特定的行政管理目标和履行行政职能而与相对人经过协商，双方意思表示一致所达成的协议[14]，其所侧重的是行政组织及其权利设置、行使、制约和监督；至于经济合同，此处其具有特定的含义，笔者认为其是指由经济法调整的、国家在调节社会经济过程中与相对人经过协商，双方意思表示一致所达成的协议，其包括三种具体的法律关系，即经济管理关系、维护公平竞争关系及组织管理性的流转和协作关系[15]，“国家调节及参与”是其主要特征。经济合同所侧重的是有国家一方主体参与的、与国家整体经济运行有关的内容。从前面对BOT投资方式法律特征的分析中我们不难看出，BOT特许协议的主体——政府具有双重身份，其既是一个与外商地位平等的合作伙伴，又是一个政府特许权利先行获得者、承受者和具体实施的监督者，政府运用BOT特许协议是为了满足社会对公用事业的需求，而且，政府还可以基于公共政策的考虑单方面变更和中止合同，体现了“国家意志”和“经济”二者的统一。因此不难看出BOT不同于民事合同和行政合同，它具有经济合同的一般特征。
(二) BOT的法律保证问题
由于BOT项目涉及所在国的公众利益，而且是大规模的系统工程，因此它的成功在很大程度上取决于东道国政府是否给予强有力的支持。这种支持主要体现在如下几方面的法律保证：[16]
第一，国家主权豁免问题。在BOT项目运作中，如果东道国政府违约，又不放弃主权豁免，会由于不能对其起诉而导致项目承办公司诸合同项下的权利不能享有。对这一问题的国际惯例是要求签约的政府就合同中的一切事项放弃司法豁免权，从而成为BOT运作中与其他当事人平等的法律主体。事实上，政府在BOT合同具有双重身份（如前所述），政府可以公益需要对项目进行征收或采取某些限制措施，而这对投资者是不利的。一般都在特许协议中订立相关的补偿条款，以弥补投资者的损失；同时也要求因投资者的不当行为造成的政府损失由投资者对政府进行补偿。
第二，给予BOT项目公司政策及法律上的优惠。以BOT方式进行的基础设施建设，建设周期长、投资回收慢、投资者对项目不能带走或实施法律强制保障措施，相比于有投入有产出的其他外商投资企业，外商承担的风险更大。所以应以法律的形式把对BOT投资者的优惠政策确定下来，以消除投资者的顾虑。但不能单纯依靠诸如税收优惠这样的手段来引导BOT的发展，因为这种以牺牲国家利益来吸收外资的行为不是长久之计，而且外商更注重的是东道国投资环境是否完善，其中最重要的就是法律环境，包括有关BOT法律的制定及实施。
此外，BOT的顺利实施还有赖于东道国政府完善的风险分担结构。政府承担的是政治风险和不可抗力风险；项目公司则承担经济风险，如价格波动、供求变化、市场竞争压力等，这是由BOT项目中风险由最有能力规避的一方来承担的原则来决定的。所以项目公司对东道国法制环境、风险分担机制的健全和完备状况是很重视的。[17]
(三)BOT项目公司的经营权与政府的所有权问题
首先，可以从BOT的具体内涵解析。根据世界银行《1994年世界发展报告》定义,具体的ＢＯＴ投资方式主要包括三种方式：一是BOT；二是BOOT(build-own-operate-transfer)，意为建设—拥有—经营—转让；三是BOO(build-own-operate)，意为建设—拥有—经营。现在国际上的BOT投资方式是指第一种，它与后两种方式的主要区别是项目公司只拥有基础设施经营权，而无所有权。
其次，从权利转移看。政府通过与项目公司签订“特许权”协议（授予专营权），转移基础设施的经营权，项目公司则在一定期限后将其转交给当地政府。所有权自始至终由政府掌握。
此外，我国目前的法律对外商投资基础设施有限制性规定，而国家政策对有关国计民生的基础设施业的经营权放开更持谨慎态度。事实上，ＢＯＴ投资项目与单纯的基础设施项目有所不同。在ＢＯＴ投资中，外商只拥有一定期限的项目使用权和经营权，期限届满后即将之转移给政府。因此，政府可在符合产业政策的前提下，根据不同的具体项目，允许外商独资经营和控股经营。经营权是关系项目成败的关键。政府作为ＢＯＴ项目的最终受益人，应通过法律手段对外商经营ＢＯＴ项目进行有效监督，用立法形式允许外商采用委托经营、联合经营、独资经营等方式行使经营权，但不允许转让和出售经营权。在经营期限内要求外商接受定期调查，公开财务状况，维持项目扩大收入，为政府提供技术资料、培训管理人员。政府可通过以下途径控制项目经营权：（1）确定指标——设立相关资产经营状况指标；（2）限定数量——明确规定每一指标的上、下限；（3）法律途径——若发生私自更改或超过数量限定的诉之于法律。[18]
(四)BOT投资方式引起的有关争议是适用国内法、国际法，还是采用意思自治原则问题
关于BOT投资方式引起的争议，发达国家主张采用意思自治原则或适用国际法，其主要理由是BOT方式为合同行为以及发展中国家法制不健全，若适用东道国法律，会导致不公平、不公正。发展中国家则认为，由于BOT投资方式涉及的项目均为东道国的基础设施，与国计民生息息相关，并且是在特许协议下进行经营的，因此应适用东道国的法律。
笔者认为，ＢＯＴ投资方式中涉及两类重要合同，即辅助性合同和ＢＯＴ特许协议（已如前述）。所以对该问题不能、一概而论。因辅助性合同引起的争议可以依合同法律适用的一般原则来适用法律；至于ＢＯＴ特许协议，如前所述，BOT特许协议属于国内法契约，加上其所具有的特殊标的，则在合同的双方当事人没有明确约定的情况下，原则上适用东道国法律，虽然如此，这一实践与合同法律适用的一般原则仍然有着密切联系。
有关BOT的法律问题还很多，如建设、经营等合同的法律问题、风险防范问题、环保法律问题等，限于篇幅，本文不再讨论。

四、结 语