中山市人大常委会关于聘任法律顾问的管理办法

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　　大陆法系国家奉行的是单纯的补偿性民事法律责任制度，强调赔偿的数额应与实际损失相当。我国虽作为大陆法系国家，但在惩罚性赔偿制度上，法律实务界及理论界采取了普遍支持的态度。1993年的《消费者权益保护法》第49条明确规定了“双倍赔偿制度”，是新中国成立后首次以法律形式规定的惩罚性赔偿制度，具有重要的历史意义。随后，《合同法》第130条、2003年最高人民法院颁布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用若干问题的解释》第8条也有规定，继续完善 “双倍赔偿制度”。2009年《食品安全法》的出台，进一步加大了对生产、销售不符合安全标准食品行为的惩罚力度，规定消费者可以提出“十倍赔偿”，但范围只是在食品安全领域，适用于食品造成的损害，具有局限性。2010年7月1日开始施行的《侵权责任法》将范围扩大到产品责任，首次在立法中明确提出“惩罚性赔偿”概念，表明我国对惩罚性赔偿制度在侵权法范围内的再次肯定。

　
　　一、缺陷产品惩罚性赔偿制度的内涵

　　惩罚性赔偿制度是有着悠久的历史渊源，可追溯到古巴比伦时代，如《汉莫拉比法典》中就有诸多规定。古罗马、古希腊时代的法律也有类似规定，如《十二铜表法》规定了盗窃、抢夺等不法行为的惩罚性赔偿等。现代意义上的惩罚性赔偿制度在英美法系国家盛行，大陆法系国家对此持否定态度，奉行单纯的补偿性赔偿制度。

　　“缺陷产品”与“惩罚性赔偿”的内涵

　　产品存在缺陷是产品责任构成要件的核心问题。“缺陷”不同于“瑕疵”、“不合格”等概念，我国《产品质量法》第46条明确解释：“本法所称缺陷，是指产品存在危机人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”主要有两层涵义：一是存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；二是不符合国家、行业标准。对此，有学者将产品是否存在缺陷的标准分为一般标准和“法定标准” 。缺陷产品是指因设计、生产、警示说明、跟踪观察等原因在同一批次、型号或者类别中存在统一性的、可能或已经对人身、他人财产造成损害的产品。缺陷产品责任类型从缺陷的角度划分大致可分为几下几种：一、产品设计上的缺陷；二、产品制造上的缺陷；三、警示说明上的缺陷；四、跟踪观察方面的缺陷，如在产品推向市场时，由于当时的科学水平而不能发现产品是否存在缺陷的，生产者应当负有跟踪观察义务；发现缺陷应及时召回产品，应当发现而没有发现或者已经发现没有及时召回，即构成跟踪观察缺陷。

　　关于惩罚性赔偿的内涵，学术界见仁见智。有学者认为，惩罚性赔偿是指法院所作出的赔偿数额超过实际损害的数额的赔偿，它具有补偿受害人遭受损失、惩罚和遏制不法行为等功能； 有学者认为，惩罚性赔偿主要是美国法中与补偿相对应的一项特殊的民事赔偿制度。他通过让侵权人承担超过实际损害数额的赔偿责任，已达到惩罚和遏制严重侵权行为的目的 ，等等。综合比较，大多从功能、作用等方面考虑，惩罚性赔偿的功能主要有几种：一、惩罚功能。也是本质功能，体现在对恶意实施不法行为人予以财产性制裁，使其无法获得所追求的不当利益；二、威慑功能。通过对不法行为人的金钱制裁，使其不敢再有这样的行为，遏制、预防不法行为的发生；三、教育功能。通过法院的判决，使不法行为人或社会公众受到教育，从而意识到自己的不法行为会给受害人造成严重后果并从心理上自愿放弃该行为；四、抚慰功能。恶意侵害他人人身或财产的行为，不仅会给受害人造成物质损失，也会导致受害人心理上和情感上的愤恨及不满、精神上受到很大伤害，惩罚性赔偿有利于抚慰受害人心灵上的创伤。

　　二、缺陷产品惩罚性赔偿制度在我国侵权法中的规定

　　（一）食品安全法中的“十倍赔偿”

　　《消法》虽然规定了“双倍赔偿”，但适用于商品欺诈和服务欺诈行为，不包括侵权法的惩罚性赔偿责任。2009年2月28日出台的《食品安全法》，首次在我国侵权法领域规定了惩罚性赔偿责任，提出“十倍赔偿”。该法第96条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”从该条可以看出食品安全责任的构成要件主要有：1、行为主体，是生产不符合食品安全标准的生产者或是明知是不符合食品安全标准的销售者；2、责任构成的主观态度，对生产者来说无论明知与否、销售者则须“明知”；3、损害后果，造成了人身、财产或其他损害，这里未规定损害的程度；4、因果关系，生产者或销售者明知不符合食品安全标准而生产、销售造成了人身、财产或其他损害结果。在我国，食品安全问题形势严峻，在生产、加工、流通各个环节均存在安全隐患，不法企业、作坊、经营者贪图利益、诚信缺失，为追求更大利润置消费者身体健康于不顾，该条规定提高了对违法者的惩罚力度，有利于打击不法分子的嚣张气焰，保障食品安全。

　　（二）侵权责任法中的“相应惩罚性赔偿金”

　　继《食品安全法》规定侵权惩罚性赔偿制度后，《侵权责任法》再次肯定惩罚性赔偿金的适用，将范围扩大到产品责任领域，该法第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权依法请求相应的惩罚性赔偿金”，这是我国第一次在立法中明确提出“惩罚性赔偿”概念。其构成要件主要有：1、适用范围单一。仅适用于产品责任案件，即产品存在缺陷，不适用于其他类型的侵权案件；2、主观须存恶意。即生产者或销售者明知产品存在缺陷仍然生产或销售。“明知”所表明的是侵权人对产品存在缺陷明确地、确定地知道这样一种主客观认知状态，不包括“应知”或推定知道； 3、损害后果严重。即造成他人死亡或者健康严重损害的后果。如果产品只是存在缺陷，但没有伤及他人或只是轻伤，都不构成严重后果，不适用惩罚性赔偿，上述要件缺一不可，适用非常严格。《侵权责任法》明确规定缺陷产品惩罚性赔偿制度，有利于受害者拿起法律武器更好地维护自己的合法权益，有利于严厉惩罚恶意产品责任人，更好地保障广大人民群众的生命权和健康权。

　　三、缺陷产品惩罚性赔偿在我国侵权法中的不足与完善建议

　　《食品安全法》虽填补了我国惩罚性赔偿制度在侵权法中的空白，但是仍有不足之处。首先，范围过于狭窄，只限于食品安全领域，食品相对于产品来讲只是很小一部分；其次，“十倍的赔偿”仍不足予以遏制侵权行为或弥补受害人的损失，三鹿奶粉事件就是一个很好的例子。《侵权责任法》第47条的规定将惩罚范围扩大到产品领域、将惩罚性赔偿金规定为“相应的”，而不是以产品价款的倍数。针对上述问题，在审判实践中，可以根据特别法优于一般法、新法优于旧法的原则适用法律，从而更好地保护受害人的合法权益。

　　与《食品安全法》不同，《侵权责任法》第四十七条只概括性的规定被侵权人可以请求相应赔偿金的权利，而没有规定如何计算惩罚性赔偿金，如何来确定惩罚性赔偿金的具体数额，司法理论界存有争议，实务界难以操作。该条立法的目的不在于弥补受害者的损失，而在于惩罚明知产品存有缺陷而生产、销售的生产者或销售者，并威慑、遏制这种违法行为的发生，因此对惩罚性赔偿数额作出合理的规定更有利于发挥其作用；其次，在审判实践中，如果判的过轻，行为人为追求利益仍然继续从事不法行为，起不到惩戒违法行为的目的；如果判的过重，不法行为人无力偿还，甚至倾家荡产也只是杯水车薪，实际的赔偿数额难以兑现，执行不到位。总之，没有统一的计算标准容易导致不同的法官对同一或相似的行为裁判出悬殊的结果，不利于实现立法本意，也有悖于司法权威性。对此，期待司法机关出台相应解释明确缺陷产品惩罚性赔偿金的计算标准，给法官以指引。在目前无明确标准的情况下，笔者建议从侵权人造成后果的严重性、主观恶意程度、自身赔偿能力、惩罚后产生的功能与作用等因素综合考虑惩罚性赔偿数额。

　　需要指出的是，惩罚性赔偿还有一定的副作用，诸如职业打假人的兴起。法律存有漏洞成为一些人牟利的手段，在很多法院都有这种情况，这些现象表明我国惩罚性赔偿制度亟需完善，司法机关应建立健全相应的预防和应对机制。

　　（作者单位：重庆市江津区人民法院 ）
广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令

第64号



　　《惠州市村民住宅核发〈集体土地使用证〉〈房地产权证〉实施办法》业经2009年11月23日十届107次市政府常务会议讨论通过，现予发布，从2010年1月1日起施行。


　
市长：李汝求　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二○○九年十二月十八日


惠州市村民住宅核发《集体土地使用证》《房地产权证》实施办法



　　第一条 为加快惠州市村民住宅核发《集体土地使用证》、《房地产权证》（以下简称“两证”）工作，完善农村村民宅基地和集体土地范围内房屋登记手续，加强农村规划建设管理，推进城乡规划建设一体化工作，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、原建设部《房屋登记办法》、国土资源部《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本办法施行前已经建成使用的农村村民住宅的登记和核发“两证”。
　　第三条 农村村民宅基地和集体土地范围内村民住宅登记和核发“两证”工作应严格按《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规、规章和政策的规定办理，禁止违法违规操作。
　　第四条 严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的不予受理；严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的不予受理；严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过广东省规定标准，对宅基地面积超过省规定宅基地面积标准的，在办理登记时按有关规定处理。
　　第五条 坚持解放思想和实事求是，依法依规妥善解决好当前农村用地，建房方面的历史遗留问题。
　　第六条 申请核发“两证”的住宅所有权人，应为集体经济组织成员或依法可以拥有农村住宅所有权和集体土地使用权的非集体经济组织成员，符合一户（以公安机关户籍登记为依据）一宅的条件，所建住宅符合土地利用总体规划和城乡建设规划要求。
　　（一）符合下列规定的可以核发“两证”：
　　1. 在村集体安排的宅基地上建设的。
　　2. 在村集体安排的政府征地回拨的农村住宅建设用地上建设的。
　　3. 在祖屋上拆旧建新的。
　　4. 依法继承取得的。
　　5. 原为本集体经济组织成员，现转到其他集体经济组织或转为非农业户口居民（含港、澳、台同胞及华侨）原在农村宅基地上所建房屋产权没有发生变化的。
　　6. 经批准回乡落户定居的离退休国家工作人员、职工、军人、港澳台同胞及归国华侨等按规定安排的宅基地上建设的。
　　（二）下列情况之一的村民住宅暂缓核发“两证”：
　　1. 宅基地使用者未申请登记的。
　　2. 地上建筑物权属不清的。
　　3. 宅基地使用权纠纷未解决的。
　　4. 违法违章占地未处理结案的。
　　5. 用地批准已满一年未建房的。
　　6. 未经集体经济组织同意，且未报县级以上人民政府批准，擅自改变土地用途的。
　　（三）下列情况之一的村民住宅不予核发“两证”：
　　1. 所有权人非本集体经济组织成员的（本章第（一）项第4目、第5目、第6目三种情况除外）。
　　2. 不符合土地利用总体规划和城乡规划的。
　　3. 以欺骗、隐瞒等不正当手段获取批准的。
　　4. 除继承外，农村村民申请第二宗宅基地和住宅登记发证的。
　　5. 城镇居民在农村购买和违法建造住宅的。
　　6. 土地来源不合法的。
　　7. 法律、法规、法章和政策规定不在予核发“两证”的。
　　第七条 《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的宅基地面积标准为：
　　（一）平原地区和城市郊区80平方米以下。
　　（二）丘陵地区120平方米以下。
　　（三）山区150平方米以下。
　　第八条 宅基地面积标准应严格按照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定执行。对超过广东省规定宅基地面积标准的，按下列情况进行处理：
　　（一）1982年2月12日国务院《村镇建房用地管理条例》实施前建房使用的宅基地，且房屋未拆迁、改建、翻建过的，可以按实际使用面积进行登记。
　　（二）1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》实施之日起至本办法施行之日止建房使用的宅基地，超过广东省规定宅基地面积标准的，超过部分按15元/平方米处罚后，按实际使用面积进行登记发证，并在土地登记簿和《集体土地使用证》记事栏注明超过标准的面积数。超过宅基地面积标准一倍以内的，以后分户时安排宅基地要扣减超标准部分的面积；超过宅基地面积标准一倍以上的，以后分户时村集体不得为其另行安排宅基地。
　　（三）自本办法颁布实施之日起，超过批准面积建房的，不予补办手续，不予确权发证。
　　第九条 《集体土地使用证》依照以下程序登记发证：
　　（一）登记申请。
　　1. 宅基地登记申请由宅基地的权利人（户主）以书面方式向所在镇（乡、街道办事处）国土资源所提出申请。
　　2. 登记申请人应提交以下材料：
　　（1）《土地登记申请书》。
　　（2）《农村宅基地登记发证调查表》。
　　（3）身份证及户口簿（验原件交复印件）。
　　（4）1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》实施之日起至本办法施行之日止使用的宅基地，超过省规定的宅基地面积标准的，需提交超面积处罚材料。
　　（5）1987年1月1日以后使用的宅基地，必须提供县级人民政府颁发的用地批准文件，未取得用地批准文件的，需先补办用地手续后，再申请登记发证。
　　（6）其它有关权源材料。
　　（二）地籍调查及权属审核。
　　1. 镇（乡、街道办事处）国土资源所受理登记申请人的材料后，应当组织开展地籍调查，查清申请登记的宅基地的权属、界址、用途、坐落等相关情况，并依据土地登记相关法律、法规、规章和政策对申请人提交的申请材料进行初审，出具初审意见后，报县、区国土资源部门审核。
　　2. 县、区国土资源部门负责对镇（乡、街道办事处）国土资源所上报的材料进行权属审核，并出具审核意见。
　　（三）公告与复查。
　　县、区国土资源部门经审核，对拟予登记的宅基地，以村民小组为单位予以公告，公告期不少于7天。对有异议的宅基地，县、区国土资源部门应及时予以复查。
　　（四）注册登记和颁发证书。
　　公告期满后，集体经济组织、宅基地使用者或利害关系人对公告的拟予登记的宅基地未提出异议或者异议不成立的，由县级人民政府注册登记、颁发《集体土地使用证》。
　　（五）收费标准。
　　为了减轻农民负担，农村宅基地登记发证只按标准收取印花税和《集体土地使用证》工本费。
　　第十条 《房地产权证》依照以下程序登记发证：
　　（一）登记申请。
　　登记申请人应向辖区镇（乡、街道办事处）房产管理机构提出申请，并提供以下材料：
　　1. 《登记申请书》。
　　2. 《集体土地使用证》（验原件交复印件）。
　　3. 镇（乡、街道办事处）规划建设机构出具的村民住宅规划验收证明。
　　4. 申请人身份证及户口簿（验原件交复印件）。
　　5. 其他有关材料。
　　（二）村民住宅测绘。
　　辖区房产管理机构受理申请人的材料后，对申请登记的村民住宅进行现场测绘和调查。
　　（三）初审、公告与复查。
　　经辖区房产管理机构初审，对拟予登记的村民住宅由辖区房产管理机构以村民小组为单位予以公告，公告期不少于7天。对有异议的拟予登记村民住宅，辖区房产管理机构应及时予以复查。
　　（四）核准记载于登记簿和颁发《房地产权证》。
　　公告期满后，集体经济组织、村民住宅所有人和他项权利者、对公告的拟予登记的村民住宅未提出异议或者异议不成立的，由市、县房产管理部门核准、记载于登记簿，颁发《房地产权证》。
　　（五）收费标准。
　　免收登记费，测绘费、印花税和工本费按标准收取。
　　第十一条 根据广东省国土资源厅《关于加快农村集体建设用地和宅基地使用权登记发证工作的通知》（粤国土资地籍发〔2009〕176号）精神，核发“两证”所必需的工作经费，纳入县、区政府财政预算（惠城区的工作经费纳入市政府财政预算），专项用于核发“两证”的基础性工作。
　　第十二条 本办法施行后新建（含在建）村民住宅必须严格按相关法律、法规、规章的规定，履行规划、用地、报建、验收等法定程序，确保村民住宅建设依法、规范、有序。凡未经批准，擅自在集体土地上违法建设的，由县、区人民政府和镇（乡、街道办事处）依法严肃处理。
　　第十三条 农村宅基地及村民住宅不得非法买卖，在本集体经济组织成员内部流转的，其转让、受让方视为已按一户一宅标准取得了宅基地，不得再另行申请宅基地。
　　第十四条 村民住宅改变使用功能的，需报当地规划建设、国土资源、公安消防等部门提出意见。
　　第十五条 本办法自2010年1月1日起施行，有效期5年