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中国人民银行


中国人民银行关于适当增加粮食主产区农村信用社再贷款的通知

银发［2004］63号


中国人民银行天津、沈阳、南京、济南、武汉、成都分行：

为贯彻落实中央农村工作会议和中共中央中发［2004］1号文件精神，经国务院批准，总行决定安排增加50亿元再贷款，专门用于支持粮食生产区资金紧张的农村信用社发放农户春耕生产贷款。现就有关事项通知如下：

一、严格按照规定范围和用途安排发放此项再贷款。此次安排增加的对农村信用社再贷款的使用范围是粮食主产区；专门用于支持粮食主产区资金紧张的农村信用社发放农户春耕生产贷款；不得将此项再贷款限额调剂用于其他地区。各有关分行要根据辖区内粮食主产区农村信用社的合理资金需求，及时将这部分再贷款限额安排下达到有关县（市）支行，确保不误农时。

二、进一步加强再贷款的投向监督，努力扩大农户春耕生产贷款。各有关分行要依据本通知和现行农村信用社再贷款的管理规定，切实加强再贷款投向监督，确保用于发放农户贷款，支持发展粮食生产。同时，要高度重视发挥再贷款的杠杆作用，引导农村信用社合理调整信贷结构，积极自筹资金努力增加农户贷款，扩大支农信贷投放。要加强再贷款使用效果的考核，对用自筹资金发放农户贷款低于规定比例、大量投资有价证券的农村信用社，要从严控制新增再贷款。

三、切实加强辖区内农村信用社再贷款限额存量的调剂工作。各有关分行要用好、用活辖区内现有农村信用社再贷款，提高使用效率，支持农村信用社及时发放农户春耕生产贷款。要根据辖区内农村信用社的资金余缺及需求变化情况，努力做好再贷款限额的调剂工作，重点向粮食主产区倾斜，充分发挥再贷款的支农作用。

四、人民银行分支行要进一步督促和引导农村信用社进一步改善支农金融服务，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款，并适当简化贷款手续，努力扩大农户贷款面，切实保证春耕生产的合理资金需求。对积极开展农户小额信用贷款和农户联保贷款的农村信用社，要优先给予再贷款支持。要支持农村信用社不断创新金融产品和服务方式，加大对农业和农户的信贷投入。


中国人民银行

二○○四年三月二十七

[文章摘要] 随着经济的不断发展和改革开放的不断深入，群众法律意识的不断增强，法院受理案件数量在不断增加，由此执行案件相应的也在不断上升，然由于执行环境内、外部各种因素的影响，民事执行出现了许多困惑的现状，执行难，困扰着人民法院的执行工作，并引起社会各界广泛关注的一个问题，也是人们对我国审判机关裁判执行状况的公认评价。笔者作为一名法律工作者，本着学习商讨的态度，从“执行难”的概念范围、表现形式、成因以及工作中的一些实践对策，谈谈自己的一些粗浅看法，是对自己工作的一个总结，也希望对执行工作有所帮助。
[关 键 词] 执行难

当人民法院生效裁判送达当事人后，因种种原因该生效裁判规定的权利、义务内容难以实现。“执行难”现状不仅使公民和法人的合法权益得不到实际保护，也损害了法律的尊严，甚至导致社会关系紧张、矛盾激化，直接影响社会安定和经济发展。然实践中对“执行难”的概念范围的理解却不一致，以致对法院执行工作存在一些误区，增加执行工作的压力，对此笔者展开论述。
一、对“执行难”概念范围的认识
一般认为，执行难就是大量的生效判决、裁定不能得到顺利执行。对“执行难”的问题，社会上存在不同的认识，一种观点认为，法院裁判文书确定的内容必须全部得到实现，才算执行完毕，否则，就是“执行难”。另一种观点认为，应分清“执行难”与“执行不能”。“执行难”包括两类执行案件：一是，有财产，但是找不到财产；二是能找到财产，但是不能控制或不能分配的。“执行不能”即被执行人确无财产可供执行的案件。该观点认为，“执行不能”不应纳入执行难的范围。具体而言，不应纳入执行难的案件范围包括：客观上没有财产的案件，和有部分财产，但是现有财产已经被执行完毕的案件。笔者比较赞成后一种观点，从理论上来看，这是对执行工作的客观评价。
然而产生一个问题，即如何正确界定无财产案件，其界定标准是什么。笔者认为，一般情况下，在申请人无法提供被执行人的财产线索，被执行人没有申报自己可供执行的财产，执行法官依职权对被执行人的财产采取调查、查询等执行措施后，还是无法查找到被执行人可供执行的财产的，应当认定为无财产可供执行的案件。但是在实践中，很难分清是被执行人故意隐匿、隐瞒财产，制造表面上无财产可供执行的假象还是被执行人确实无财产且在长期内无执行能力，而给执行工作带来困难。实践中，应穷尽财产调查手段，避免退出执行程序的随意性。
同时，为帮助当事人和社会舆论走出认识误区，使他们了解和理解法院的工作，法院应通过认真的调查研究，进一步加强对执行工作的宣传，积极引导社会各界特别是案件当事人正确认识执行工作、增强风险意识，提高当事人的诚信意识和风险防范意识，以达成法院与当事人之间的沟通，形成正确的社会舆论导向，为执行工作提供良性的社会舆论环境。
二、执行难的表现形式
明确了执行难的定义范围，除去无财产可供执行的案件，我们也不能不承认，在执行工作中，执行难的现状是客观存在的。主要表现在以下几种形式：
第一、被执行人难找
我区处于西部边远地区，农村人口占多数，随着交通逐渐便利，及人农村人多地少的加深，农村越来越多的劳动力得到了解放，大部分劳动力选择外出务工，而这些人常年累月流动于不同城市工作生活，行踪住所很难确定。农村当事人的宗族观念也比较重，乡邻为维护本村人利益不顾法律规定，甚至帮助被执行人逃避法律责任，使得法院无法顺利地开展执行工作。实践中亦是如此，一些被执行人欠债后，为躲避执行而外出躲藏或与执行法院搞游击，采取各种手段与法院软磨硬顶，你发传票他不到，发限期履行通知书他不理，经常使案件并没有实际解决，而且还加剧了法院执行工作的压力。
第二、执行财产难寻
农村被执行人与城市的被执行人经济来源有所不同，农村者大多从事农业生产或打散工，收入较少。同时目前还有不少农村被执行人的生活仍处于贫困线下，如要他们一次性履行巨额标的款常常比较困难。这时这些履行能力较弱的被执行人极易因为巨额的债务而丧失履行债务的信心和积极性，甚至破罐破摔，对法院采取的执行措施都麻木对待，不作任何回应，使执行工作陷于被动境地。在执行案件中，当前一部分债务人通过化名、挂名置产等手段隐藏财产、逃避义务的现象时有发生，造成的影响非常恶劣，给法院的执行带来很大难度，甚至使案件难以执行。
第三、应执行财产难动
一方面，一旦查找到了被执行人的财产，被执行人、案外人以各种理由提出执行异议；另一方面，不少涉及不动产的案件，由于现行法律规定的局限而不能实施拍卖、变卖等强制执行措施。由此，许多案件因难以执行而被拖延积压。
第四、特殊主体难碰
如农村基层自治组织、人大代表、社会团体等特殊主体不执行法院判决的案件。如我区某村上队，强行占用属某粮食公司在队上的土地建篮球场，最终诉至法院。法院判决村上队恢复原状、排除防害。可村上队对法院的判决似乎无动于衷。某粮食公司申请法院强制执行。现在社会稳定压倒一切，对于该判决的执行涉及的稳定因素较多，从法院单个部门是难以彻底解决问题的，这给执行工作提出了一道难题。
三、执行难的成因
王胜俊院长在《听取全国集中清理执行积案活动验收检查组汇报工作时的讲话》中阐释了造成执行难问题的社会原因以及法院自身的原因。他们：从社会层面来看，影响执行工作的因素大量存在，一是社会诚信体系并未建立健全，对一些市场主体缺乏有效的监管，逃避、规避执行的现象时有发生，这是造成“执行难”最重要的社会因素，而建立社会诚信体系需一个长期过程；二是地方保护主义仍对执行工作产生严重干扰，个别地方对外地法院执行百般阻挠，委托执行的效果普遍不好；三是无财产可供执行案件在未结案件中占有很大比重。而造成执行难问题在法院方面的原因为：执行队伍的能力素质、执行力量和执行体制等，还不能完全适应执行工作的要求。
第一、社会诚信体系不健全
我国改革开放至今，经济的高速发展并未带来社会伦理的提升和巩固，相反，在传统高度集权的国家本们主义时代本就薄弱的社会伦理，在市场经济骤然冲击下溃不成军。曾几何时，欠债还钱天经地义的信条已不再被信奉，欠债者比债主更狠更凶；造假者层出不穷，且并不为耻，反而成为时尚；讲真话不再成为社会的通常动作规则，而成为社会努力需要达到的崇高目标；法律不再被当作高度权威的规范信条，而被其他权力、势力、利益集团乃至普通的社会公众随意破坏或者说随意不遵守……且现如今，我国尚未形成一套完整的诚信体系，被执行人不遵循执行法律的行为成本低，从另一个角度来说，社会诚信体系本身的不健全，给执行工作带来很大的压力。
第二、法制意识薄弱
我区执行案件大多在农村，不少人文化水平较低，处理矛盾纠纷也大多按照乡风民俗处理，也就因此造成了不少农村当事人法律意识淡薄。主要表现在以下几方面：
1、风险意识不强。农村案件大多为借贷、买卖合同、人身损害赔偿、交通事故损害赔偿等，从这几类的案件类型中，我们不难发现，由于不少人缺乏应有的法律意识在借贷过程中缺少应有的手续来保护自身权益，使自己陷入被动。同时，对经济活动中蕴藏风险的认识相当不足，认为产生了纠纷，反正由法院最后一道防线进行救济和解决。实际上，相当部分的案件无法执行，其实是市场风险的延伸。对于“确无财产可供执行”的案件，好比一个病人送进医院时已死亡，医院只能查明死因，却无法起死回生。法院对当事人权利予以救济的途径和手段是有限的，当其穷尽办法仍于事无补的时候，当事人把交易风险带来的执行不能归咎于执行不力，到处投诉、上访显然有失公允。
2、自动履行率低下。案件经法院判决生效后，许多人不能自觉履行义务，而法院进行执行工作时，农村被执行人的逃逸现象也十分严重。不少当事人视生效判决为白纸一张，对法院的传唤不理不睬，甚至到处逃避，再小的执行标的也要让执行法官来回奔波。
　　第三、审判和执行兼顾没有协调好
　　审判和执行是法院案件流程管理系统中两个重要的环节，执行必须以生效的裁判文书为依据，审判必须虑及执行的可操作性。但在司法实践中，有的审判法官忽视了审判、执行紧密关联的关系，调解力度不够，作出的裁判文书不严密，致使实行执行中碰到困难。
当然，“执行难”是一个综合性问题，造成执行难的现状有着及其复杂和深刻的多方面原因。以上只是分析了几种主要的原因。执行难问题的长期存在，不仅会严重损害当事人的合法权益，损害法律尊严，破坏人民法院的权威性和法律文书的严肃性，甚至还可能导致社会矛盾激化，影响社会安定稳定和经济发展，必须下大力气解决。
四、解决执行难的设想
在进行这个问题的讨论之前，先说一个在国外的故事。执报载，在国外一些地方，执结率不过20%，社会却没有反映执行难的问题。究其原因，在于国外的民事判决自动履行率很高，因判决未得到发行而向法院申请执行的比例很小。大家可能都很熟悉一件国外的事实事件：有一个人不小心闯了红灯。两小时后他回到家里。妻子说，她的银行信用从4A降到了2A，本该3年还清的贷款，银行限他们在年内还清。儿子说，刚才学校拒绝了他的助学贷款。这时他接到一个电话，被告知他的就职申请也被延期审核。在这种氛围下，自动履行率怎么可能不高，敢于以身试法，不履行法院生效判决的人当然是极少数了。
从上面这个事例，我们也应当清楚的认识在西方发达社会中，法治理念至高无上，全社会都尊崇法律，有一套成熟完整的社会信用体系，形成一套促使当事人自觉履行的威慑机制。而在我国恰恰缺乏这种理念的相关机制，法治的权威尚未真正建立起来。被执行人可以打一枪换一个地方，逃避、抗拒执行的行为付出的代价太低。
然困难归困难，我们不能拿困难当借口，阻却我们付出实践的信心与脚步。应从我们的具体国情出发，注意发挥当下的优势，集中力量解决执行难的问题。
1、加强法院自身建设
一是法院应当更加主动积极的向地方党委、人大等领导部门汇报工作，让领导更加重视法院工作，重视执行工作，从而在人力、物力、财力及政策上予以支持，使执行工作更有保障。二是妥善处理审判与执行的关系。在审判实务中，既要依法裁判，体现判决的公正性，又要充分考虑执行的可操作性。尤其是大量的民事诉讼案件，审判法官既要裁判严密，又要多做一些艰苦的法庭调解工作，尽可能地减少后续执行的难度。三是不断深化执行工作改革。要继续抓好案件流程管理、执行公开、裁执分离等改革措施，进一步规范执行行为，提高案件的质量和效率。要继续完善执行工作考核机制，将执行结案率、标的到位率同执行法官的考评、奖惩紧密挂钩。四是继续加大执行工作力度。要积极探索符合实际、操作性强、富有成效的执行方法，着力提高执行案件的结案率和执行款的到位率，全力维护当事人的合法权益。要努力改善执行装备、执行条件，切实提高执行工作的办案效率。五是进一步加强执行队伍建设。要着力加强职业道德建设，改进思想工作作风，严守执行纪律，保持清正廉洁，恪尽职守，杜绝懈怠执行现象，杜绝“金钱案、关系案、人情案”的发生。要努力加强业务建设，采取各种形式进行岗位培训，不断充实专业知识，提高法院执行人员的办案水平和工作能力。
2、做好执行前置工作、降低当事人执行风险。全力推行“阳光执行”和风险提示。把执行的全部程序公开，以便当事人和各界的监督。在执行中实施执行公开告知制度和实施执行风险和不履行生效判决文书后果告知制度。在申请执行期间，分别向申请执行人和被执行人送达《执行风险告知书》、《申请执行人提供被执行人财产状况通知书》和《被执行人财产申报表》等。此外，在诉前、诉中、判决前、判决后及申请执行前实行执行风险全程提示，分别在上述各个阶段均告知当事人可能面临的执行风险。对被告确无履行条件的案件，审判人员引导当事人选择实现权利的其它方式，避免诉讼后案件一判决就成执行“死案”。
　　3、密切关注农村涉案人员动向。加强与当地基层组织的联系。找专门的负责人，定期与村组织代表联系，将村里每位外出务工的被执行人员的详细情况登记在册，以便在执行案件时掌握被执行人的生活规律和去留动向。此外，农村人一般比较重视传统节日，因此不少人即使外出务工也会选择传统假期回家探亲，我们利用这一特点，在节假日展开突击行动。
4、巧妙运用各种强制措施。法院开展细致调查，及时掌握农村被执行人的生产经营状况、农作物的收成时节以及农村年终股份合作制派息分红、发放征地补偿款、贴青、农补等费用的时间，摸准农村被执行人不同时期的经济状况和实际履行能力，对农村被执行人的财物采取登记、监督和控制等有效措施，再选择恰当时机各个击破，分批次解决案件的执行。
5、开展片区执行行动。针对我区的路难行、人难找的实际情况，我院适时开展片区执行工作。即集人力，有针对性的在某片区域开展集体执行工作。实践证明，这样执行成果较为明显，大大提高了降低执行成本，增加执行威慑力，从而使执行结束率、标的到位率明显上升。
6、多方面开展执行宣传工作，加强普法宣传，让更多的被执行人明白不履行义务所要承担的法律后果，使他们能够自觉履行义务；同时也使申请人明白这样一个道理：在执行中，只要法院执行人员严格依法律规定的程序及时采取了执行行为，穷尽了法律手段，那么，即使申请执行人的权利没有全部得到实现，也应当认为法院已经尽到了法律赋予的职责。唯有如此，人民法院才能卸掉沉重的包袱，走出执行难的怪圈，使执行工作步入良性循环的轨道。
解决执行难问题，需要各方面的协作配合，需要社会各界提高法律意识，增强法律观念，更需要执行人员的不懈努力，共同营造一个良好的执行氛围，确保广大申请人的合法权益得到真正保障。
五、结束语
人们常说：光说不做等于白费。如果将这句话用在法院工作中，我们可以这样理解，光有裁判而不执行等于白费。如果一项公正的裁判不能得到切实的执行，这所谓的裁判也是白纸一张，仍然不能起到维护当事人的合法权益的作用。故执行在法院工作中起着重要作用。然多年来，“执行问题”都在困饶着法院工作的正常进行，在一定程度上损害了法律的尊严，也破坏了法院在群众心中的形象。然而从心理学的角度来说，过多的宣扬执行“难”，导致民从对法律失去信心，对法院权威推动信任，受害者不仅是法院。法院是国家裁判机关，法院没有权威，是法律没有权威，更是党失去权威，直至酿成对党和政府的不信任，后果不堪设想。在现有的条件下，作为执行员，更应从自身入手，加强自身建设，细化工作，打开突破口。